(Continúa de la semana anterior)
Con motivo de la dinámica sobre la reforma
del Estatuto de Autonomía, que se inició a finales del
año 2004, la cuestión de la financiación
autonómica fue concebida como un pilar esencial. No obstante, su
tratamiento estuvo sujeto a determinados cambios de criterio que
finalmente han comportado serias dudas sobre la voluntad, por parte del
Estado, de resolver la problemática de fondo de la
financiación.
Un primer fracaso en la aproximación a la
solución
En el contexto balear, durante el año 2005,
los ámbitos de reflexión interna del Govern balear para
la resolución del serio problema de la financiación
autonómica, dentro del marco potencial de la reforma, fueron la
Conselleria de Economía, Hacienda e Innovación y el
propio “comité de sabios” que, coordinado por la
propia Vicepresidencia del Govern, estudiaba la reforma estatutaria en
toda su extensión. Ambas instancias actuaron de forma
autónoma, especialmente por el interés de la
Vicepresidenta del Govern de que el “comité de
sabios”, al estar constituido en su mayor parte por expertos
externos, viese respetada su posición de aportar soluciones
objetivas, no de partido, ni de gobierno, alcanzadas con el
máximo consenso posible. Naturalmente, existieron vasos
comunicantes dada la trascendencia de esta cuestión.
La Conselleria de Economía, Hacienda e
Innovación fue pergeñando un marco de propuestas en el
que, aparte de referirse a cuestiones tales como la Agencia Tributaria,
el marco de los recursos financieros, el presupuesto o la
configuración normativa de los tributos cedidos por el Estado,
establecía de manera especial una garantía de que
en el futuro marco de la financiación autonómica, la
financiación media de la Comunidad Autónoma de las Illes
Balears no podía ser inferior a la media de las Comunidades
Autónomas participantes en el régimen común. De
prosperar, esta cautela iba a permitir liberar a las finanzas de
nuestra Comunidad Autónoma del sistemático y negativo
anclaje que suponían los registros de la financiación por
habitante muy por debajo de la media general.
Esta cautela, con ser de por sí
trascendental, en realidad era poco ambiciosa, pues aún
alcanzando la Comunidad Autónoma una situación igual a la
media, la financiación seguiría siendo injusta, no
sólo porque la media no resolvía, aunque atenuaba, el
problema de la horquilla excesiva entre Comunidades, sino porque el
sistema en sí seguiría sin reconocer objetivamente el
resultado del modelo de indicadores socioeconómicos. Atendiendo
a este hecho, desde Vicepresidencia se propuso incorporar la
problemática de las reglas de modulación en la parte de
finanzas públicas del armazón técnico
jurídico de la reforma del estatuto de Autonomía. Esta
postura sería asumida y validada por la propia Conselleria,
así como por el “comité de sabios”1.
Una vez finalizados los trabajos del
“comité de sabios”, la cuestión de la reforma
del Estatuto de Autonomía pasaba a ser objeto de la
atención del primer nivel del estamento político, como
“trámite” previo a la presentación formal
como propuesta de reforma en el Parlamento balear.
En este sentido, un eslabón importante del
proceso fue la convocatoria en el mes de abril de 2006 de una
“Mesa de Partidos” y el Ejecutivo que, presidida por la
Vicepresidenta del Govern, reunió en la sede de Vicepresidencia
a los representantes de los partidos políticos con
representación parlamentaria en la Cámara
autonómica. La finalidad era la de aproximar posiciones sobre un
listado de aspectos esenciales de la reforma, uno de los cuales era la
financiación. En este sentido, la “Mesa”
contó con la asistencia cualificada del propio Conseller de
Economía, Hacienda e Innovación.
Fruto de este proceso fue que, en materia de
financiación, los diferentes partidos, entre otros aspectos,
coincidieron en que efectivamente la reforma estableciera en su
articulado la doble garantía de que, por un lado, la
financiación por habitante de la Comunidad Autónoma
balear no fuera inferior a la media de las Comunidades
Autónomas. Al mismo tiempo, se estableció que las reglas
de modulación que eventualmente se aplicasen a Baleares en
futuras negociaciones no pudiesen suponer un recorte superior a la
media de recortes al conjunto de Comunidades Autónomas.
No obstante lo anterior, durante esta
negociación política de los partidos previa a la
asunción de un texto común a presentar al Parlament
balear, se produjo la extraña incidencia de que la
garantía de la financiación por habitante quedase
referida estrictamente a los “servicios públicos
fundamentales” y no al conjunto de la financiación. Con
ello, se generaba, ¡desde el propio ámbito balear! un
problema de definición y un problema de construcción del
sistema, dada la dificultad objetiva de deslindar en términos
monetarios estos “servicios fundamentales” del conjunto de
la financiación. Además, se lanzaba un mensaje
equívoco sobre el objetivo de mejora general de la
financiación autonómica balear considerada como un todo,
que era la raíz del problema. En cualquier caso, este enfoque
era mejor que no tener nada.
De esta manera, en el texto que por consenso
mayoritario se elevó al Parlamento balear el 27 de abril de
2006, la cuestión de la financiación por habitante (pero
sólo de los “servicios fundamentales”) se
contempló en el art. 78.5 del proyecto y la de la regla de
modulación en el art. 85.2. Desde una óptica más
operativa, ambas cuestiones también fueron contempladas en el
art. 81.2, letras d) y e), en referencia a los cometidos de la
Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y
la Comunidad Autónoma2.
Tras el debate y trámite del Parlamento
balear, se mantuvieron estos dos aspectos con la misma
redacción, concretamente en los nuevos artículos 123.5,
130.1 y 126 del texto aprobado, que acto seguido fue remitido al
Congreso de los Diputados. Dado el alto nivel de consenso alcanzado,
parecía que en estos puntos concretos de la financiación,
el trámite del Congreso no habría de suponer novedades y
por tanto era de esperar que se aceptasen los términos de la
cuestión tal como habían sido aprobados en el Parlamento
balear.
Sorprendentemente, las cosas no se desarrollaron de
este modo. En efecto, la sorpresa que cualquier lector avezado pudo
encontrarse al estudiar el texto aprobado, tanto por su tramite en el
Congreso como en el Senado, fue que la referencia a la
financiación media desapareció, y en cuanto a las reglas
de modulación estas fueron bajadas de grado bajo una
remisión imprecisa a la Ley Orgánica de
Financiación de las Comunidades Autónomas.
La referencia a las reglas de modulación,
por tanto, no desapareció del todo, pero perdió el
carácter compulsivo que habían mantenido durante todo el
proceso de elaboración del texto legal3.
Surge así una clara moraleja: Partiendo de
la base del importante papel del Gobierno en la tramitación de
los proyectos de ley en las Cortes Generales, el recorte que el texto
inicial de la propuesta de reforma del Estatuto ha padecido es
sintomático que desde las instancias centrales es
prácticamente imposible obtener compromiso alguno de mejoras
futuras en la financiación autonómica, al menos en la
situación actual. Mucho menos, hacerlo desde un texto legal.
No quiere esto decir que el texto del nuevo
Estatuto de Autonomía sea irrelevante en materia de
financiación. Antes al contrario, en otros aspectos contiene
previsiones muy relevantes y que pueden dar su juego en el futuro. No
obstante, vistos estos ejemplos de omisión y recortes, que cabe
considerar como un auténtico aviso de navegantes, cabe inferir
que la construcción del futuro sistema de financiación
será tarea más complicada que la que de por sí ya
se espera, una vez que los “anclajes” del texto salido del
Parlament balear han perdido una parte apreciable de su fuerza inicial
cuando en ellos ha intervenido la mano de las instancias centrales del
poder.
1 A la altura
de los meses de marzo y abril de 2006, la propuesta elaborada por la
Conselleria de Economía, Hacienda e Innovación sobre
estas dos cuestiones, estaba redactada así: “En el caso de que la Comunidad Autónoma de las
Illes Balears, con los recursos del sistema de financiación, no
llegue a cubrir, en la prestación de servicios públicos
asumidos, un nivel equiparable a la media per cápita del resto
del conjunto del Estado, se establecerán los mecanismos de
nivelación pertinentes, atendiendo especialmente y entre otros, a los
criterios del hecho pluriinsular y de la población real
efectiva, así como a la evolución de la misma.” En cuanto a la regla de modulación, la
redacción con la que se trabajaba rezaba así:”La eventual aplicación de reglas de
modulación, que tengan como finalidad restringir el alcance de
los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades
de gasto real(…)deberá justificarse de manera objetiva y
en ningún caso podrá suponer reducciones superiores
a la media de las reglas de modulación aplicadas dentro del
conjunto de las comunidades autónomas de régimen
común”.
2 La
redacción que en el aspecto de la financiación media se
incluyó en el texto entrado en el Parlament, decía
así “En el caso de que la
Comunidad Autónoma de las Illes Balears, con los recursos del
sistema de financiación, no llegue a cubrir, en la
prestación de los servicios públicos fundamentales,
un nivel equiparable a la media per cápita del resto del
conjunto del Estado, se establecerán los mecanismos de
nivelación pertinentes, atendiendo especialmente y entre otros, a los
criterios del hecho pluriinsular y de la población real
efectiva, así como a la evolución de la misma.” En cuanto a las reglas de modulación, se
mantuvo la redacción inicial, ya expresada en la nota marginal
anterior.
3 La
redacción del texto definitivo ha quedado así: “La eventual aplicación de reglas de
modulación, que tengan como finalidad restringir el alcance de
los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades
de gasto (…)deberá justificarse de manera objetiva y
se realizará de acuerdo con lo dispuesto en la ley
orgánica a que se refiere el artículo 157.3 de la
Constitución Española”.
