El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, tal como lo conocemos en la actualidad, iniciÓ su andadura en 1987. Desde entonces, ha ido evolucionando y registrando sucesivas transformaciones cuyos resultados, aplicados al caso balear, nos dotan de alguna experiencia para sacar algunas conclusiones.

Los términos de la cuestión

Es un hecho cierto la crónica insatisfacción que los resultados del sistema de financiación provocan en la Comunidad Autónoma de Baleares. Esta insatisfacción, que ya se hizo patente a partir del mimo año 1987, se ha perpetuado en el tiempo toda vez que ninguna de las transformaciones del sistema ha permitido darle la vuelta a la situación.

El tema de la financiación autonómica es francamente complejo, porque lo es su propia estructura técnica y la diversidad de componentes que entran en el mismo (estructura matemática del modelo económico de fondo; inserción de las cuestiones tributarias; elaboración real a partir de negociaciones políticas; procesos poco transparentes de la negociación; confusión en la presentación de los resultados; …)

No obstante, de toda la maraña de complejidad, se pueden extraer dos elementos que ilustran de manera patente la problemática balear. El primero de ellos, se refiere al resultado a que finalmente conduce la multiplicidad de aspectos que inciden en el sistema. Este resultado es el que se expresa a través de la financiación por habitante de la Comunidad Autónoma, expresada en términos comparativos con el resto de Comunidades Autónomas, y particularmente, con su media.

En cuanto a este punto, cabe recordar que ya durante los años ochenta y noventa, la financiación per cápita de Baleares se situó por debajo de la media de las Comunidades Autónomas de régimen común (excluidas, por tanto, las forales) y además de manera patente.

Tanto es así que durante la negociación del sistema 1997-2001, que tuvo lugar a finales de 1996, uno de los hitos de esta negociación fue el acuerdo por el cual se establecía una regla de garantía consistente en que ninguna Comunidad Autónoma podía acabar teniendo una financiación por habitante inferior al 90% de la media de las Comunidades Autónomas del sistema. Esta garantía recibió técnicamente el nombre de “capacidad de cobertura de la demanda de servicios públicos”.

Este importante acuerdo fue promovido por la delegación balear e impulsado por las delegaciones de las Comunidades Autónomas de Baleares, Murcia y Valencia¹. La delegación del Ministerio de Hacienda, que recibió esta iniciativa no sin sorpresa, consiguió sin embargo “salvar los muebles” demorando la efectividad del acuerdo al momento en que a todas las Comunidades Autónomas de régimen común se les hubiese traspasado la competencia en materia de educación. En la práctica, ello supuso demorar la efectividad del acuerdo al año 2001. Además, en el cómputo de la financiación por habitante, no se incluyeron los importes de la llamada garantía por “límite mínimo de evolución de los recursos por IRPF”. Esto hizo que en realidad, en el cómputo final tampoco se alcanzase el límite mínimo del 90%.

En efecto, la liquidación del sistema de financiación correspondiente a ese año 2001 comportó que la Comunidad Autónoma de Baleares no alcanzase, a través de los mecanismos “normales” del sistema (y sin computar la antes citada garantía de IRPF, que no fue necesario aplicar a baleares, pero sí a otras Comunidades Autónomas) el 90% de financiación por habitante del conjunto. Entonces se tuvo que activar esta regla de garantía, lo cual supuso un nada desdeñable incremento de financiación de 56,33 millones de euros, correspondiente técnicamente al año 2001². No obstante, en cómputo final, tal como se puede constatar mediante el cuadro nº 1, la financiación per cápita de Baleares realmente se situó, no en el 90%, sino en el 82,78% de la media de las Comunidades Autónomas. Por descontado que podría haber sido peor, pues sin esa garantía de “cobertura de la demanda de servicios públicos” la financiación se hubiese situado en el 76,22%.

Con posterioridad, a partir de 2002 entró en vigor una nueva variante del sistema, que es la que se está aplicando en la actualidad. A tenor de los resultados conocidos (años 2002, 2003, 2004 y 2005), la financiación por habitante de Baleares ha vuelto a caer, situándose, para los años 2002 a 2004, alrededor del 84/85% de la media de las 15 Comunidades Autónomas de régimen común. Por tanto, ¡unos 15 ó 16 puntos por debajo! El problema es más grave, si cabe, si se tiene además en cuenta que la horquilla de variación con aquellas Comunidades Autónomas que están por encima de la media es superior a 30 puntos porcentuales. A mayor abundamiento, en la muy reciente liquidación correspondiente a 2005, la situación ha caído al 81,66% (Ver cuadro nº 2).

Como puede advertirse, la alegría (de todos modos, parcial y un tanto equívoca) del año 2001 duró poco. Esto es así a pesar de las expectativas que se abrieron con el nuevo sistema. Si se observa el antes citado cuadro nº 1, este también recoge los datos de partida del actual sistema. Puede comprobarse, en consecuencia, que de acuerdo con la negociación la financiación mejoró en el componente de competencias comunes, pasando (en términos de la media de las Comunidades Autónomas) del 82,72% al 88%, así como en el componente de la Sanidad, al pasar de un 84,10% al 93,80%. Sin embargo, la aplicación de los mecanismos del sistema en los años transcurridos y liquidados (2002 a 2005) ha hecho caer de nuevo la financiación relativa a los alrededores del 80%.

En este contexto, el segundo elemento que ilustra el problema de la financiación, no es tanto de contenido teórico, sino de construcción misma del sistema en el caso concreto balear.

En principio, la construcción del sistema parece mínimamente correcta al hacer depender la financiación autonómica de un modelo basado en indicadores socioeconómicos. En este punto, ya se registra un primer problema si se considera que los indicadores no reflejan la verdadera situación de Baleares. Ha sido, y es, el caso de la no incorporación de la población flotante, tema por demás recurrente y bien conocido, y más recientemente el de no reconocer el aumento de la población de derecho.

¹ El acuerdo se gestó en una reunión mantenida un viernes por la tarde en Palma de Mallorca, en el despacho del entonces Conseller de Economía y Hacienda, Antonuio Rami, cerebro de la iniciativa y de la estrategia. Participaron en la reunión el citado Conseller, sus homólogos de Murcia y Valencia, respectivamente, Juan Bernal y José Luís de Olivas, y un servidor.

² En términos de presupuesto, dado el “decalage” de dos ejercicios de la liquidación, esta cifra se aplicó al presupuesto de 2003.

³ La negociación de 2001 fue muy poco transparente. Tanto es así que en general las Comunidades Autónomas incluso pudieron no saber que estaban siendo víctimas de esta modulación. El autor de este artículo recuerda como, poco tiempo después de la negociación, comentó a uno de los miembros de una delegación importante que a esta le habían practicado efectivamente una modulación en negativo, y a este miembro ¡le vino de nuevo! Meses después, con respecto a esta misma Comunidad Autónoma, hizo el mismo comentario a un conocido experto en el sistema de financiación, y también le vino de nuevo. El trasfondo no era la falta de capacitación técnica de estos, sino la citada falta de transparencia y, también hay que decirlo, las urgencias financieras de los Consejeros, pues desde una perspectiva cuantitativa, todas las Comunidades Autónomas ganaban algo.

⁴ Con la finalidad de no trivializar este asunto, conviene traer a colación que una causa de las reglas de modulación estuvo en la combinación entre mantener el statu quo de algunas Comunidades Autónomas que perdían financiación, contentar a otras con mecanismos ad hoc y todo ello en el marco del control presupuestario. A este efecto, no es ocioso recordar que sólo en competencias comunes el cote para el Estado del nuevo sistema, en euros de 1999, fue de 1.194,75 millones (198.791 millones de pesetas)

Pero el problema, siendo cierto lo anterior, en realidad es más grave y profundo, pues lo que ha sucedido es que de una manera sistemática, en las negociaciones de la financiación a Baleres se le ha aplicado, prácticamente “manu militari” la llamada “regla de modulación”.

En síntesis, la regla de modulación consiste en que una vez determinada la financiación de una Comunidad Autónoma en el año de referencia o año base (que en la negociación de 2001 fue el año 1999), a esta Comunidad Autónoma se le practica, por así decirlo “fuera del modelo”, un recorte directo como consecuencia de considerar que esta Comunidad Autónoma “gana demasiado”. Literalmente es así, aunque naturalmente no queda oficialmente expresado así.

Si atendemos a los hechos, la modulación la padeció primero en 1992 el entonces Conseller de Economía y Hacienda, Alejandro Forcades, a manos del Ministro Solchaga, con motivo de la negociación del sistema 1992-1996. Después, con motivo de la negociación del sistema 1997-2001, el trasfondo del modelo de indicadores socioeconómicos no se movió, con lo cual se perpetuó de facto el sistema 1992-1996; si bien la regla del 90% antes citado compensó en parte este hecho.

Con motivo del sistema que se negoció en 2001, y que empezó a regir en 2002, el Conseller de Hacienda y Presupuestos, Joan Mesquida también tuvo que vérselas con una regla de modulación, importante en sus efectos, que se practicó desde el Ministerio de Hacienda, dirigido por Cristóbal Montoro.

Conviene señalar un par de aspectos: En primer lugar, que fueron varias las Comunidades Autónomas que en la negociación de 2001 padecieron reglas de modulación en negativo que supusieron recortes de fondos. Entre ellas, también cabe citar a Cataluña³. En segundo lugar, la aplicación de estas reglas de modulación poco tienen que ver con las diferencias de partidos políticos gobernantes en el Estado y en las Comunidades Autónomas. De hecho, en esa negociación de 2001 la regla de modulación también la padeció la Comunidad Autónoma de Madrid (cuyo gobierno, al igual que el del Estado, era del Partido Popular)

Concretamente, en el caso de Baleares, la regla de modulación supuso una detracción de recursos sobre los inicialmente obtenidos de 114,87 millones de euros (unos 19.111 millones de pesetas), superior incluso a la que sufrió Cataluña, aunque en términos relativos inferior a la que registró Madrid (67,52% frente a 72,32%)⁴

(Continuará)