José Antonio Roselló Rausell  

Frecuentemente tengo la impresión de que vivimos tiempos de oratoria vacía, sobreentendidos ambiguos y levantamiento de expectativas que nunca se podrán cumplir. Pura palabrería con la finalidad exclusiva de ganar tiempo y cuando llegue el momento del vencimiento de las letras de las promesa, ya se buscará el modo de salir del entuerto. Lo curioso es que algunas de estas expectativas ya han pasado directamente a los textos legales.
Un caso elocuente es lo que ha sucedido y sigue sucediendo con las promesas sobre inversión pública contenidas en los Estatutos de Autonomía que se van aprobando.

Los términos objetivos (y correctos) de la cuestión
Inicialmente, la cuestión empezó con el Estatuto de Autonomía de Cataluña a través de su propuesta sobre el reparto de la inversión pública estatal. La temática de la inversión estatal en Cataluña constituía un problema crónico y por tanto, con Estatuto o sin él, era legítimo que desde Cataluña se persiguiese desde hacía años la búsqueda de una solución a esta problemática. Además, no se trataba de una reivindicación originada exclusivamente en el estamento político. Al contrario, existía también en este sentido una fuerte presión de la sociedad civil y el mundo económico catalán. Cabe señalar que con independencia de la solución concreta, la visión catalana sobre la inversión pública no era muy diferente de la que se mantenía y mantiene en Baleares, donde existe una problemática común.

La naturaleza de esta problemática es la siguiente: desde hace ya varios años, en el marco de la disciplina económica está plenamente asumida la importancia de la inversión pública como elemento esencial favorecedor del crecimiento económico. Por otra parte, en España, en los últimos 40 años, se ha podido constatar que hay comunidades autónomas que, por determinadas características intrínsecas, como por ejemplo la historia, la tradición, o la predisposición empresarial, presentan rasgos claros de mayor dinamismo económico, que a su vez es susceptible de ejercer elementos de arrastre beneficioso para el resto del país. Sin embargo, estas comunidades autónomas ven afectado negativamente su desarrollo económico como consecuencia de una insuficiente atención de la inversión pública hacia sus territorios.

En este sentido, en el caso catalán, así como en el caso balear, valenciano o madrileño, existe un desajuste en relación a la inversión estatal considerada esta en términos comparativos respecto de las demás Comunidades Autónomas.
Naturalmente, el problema es complejo en la medida en que la inversión estatal está también condicionada por las consideraciones relativas a las cuestiones de convergencia de las tasas de crecimiento ente las diversas regiones españolas. Aunque de hecho, en la Constitución española ya se contempla la figura del Fondo de Compensación Interterritorial, destinado en teoría a este cometido.

Como resultado del debate sobre el Estatuto catalán, se introdujo la disposición de que la inversión del Estado en Cataluña debía equipararse a la participación relativa del producto interior bruto de esa Comunidad Autónoma en relación con el producto interior bruto del conjunto del Estado . Que el desajuste de la inversión estatal se mida en términos de PIB no está escrito en ningún manual de teoría económica; es más bien una concepción proveniente del debate político, aunque pueda resultar más o menos razonable y tenga visos de objetividad. Además, nunca se había contemplado en ningún texto estatutario y de ahí lo novedoso.

Por descontado, se plantea aquí un problema de índole constitucional por cuanto según determinada doctrina – que habrá de validarse o rechazarse por el Tribunal Constitucional- va contra la soberanía de las Cortes Generales que un Estatuto de Autonomía le diga al Estado qué cuantías deben ser invertidas en uno u otro territorio. Pero desde otra perspectiva, no hay que olvidar que un Estatuto de autonomía tiene un cierto carácter de “ley paccionada” entre el Estado y la Comunidad Autónoma.
En cualquier caso, no es esta la cuestión que aquí se quiere poner de relieve, sino las inconsistencias que este proceso ha empezado a demostrar, no por su trasfondo objetivo, que es francamente correcto, sino por las soluciones apuntadas en las sucesivas aprobaciones y tramitaciones de otros Estatutos de Autonomía posteriores al catalán.

Las soluciones contradictorias o de compatibilidad problemática

En este sentido, hay que traer a colación la aprobación del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que en este punto cabe considerar como una verdadera antítesis del catalán. Concretamente, debido a que el criterio del reparto en base al PIB no es favorable para esta comunidad autónoma, la norma aprobada en el Estatuto andaluz establece otro criterio diferente: que, en un periodo de siete años, la inversión destinada a la Comunidad será el equivalente al peso de la población andaluza sobre el conjunto del Estado.

Es interesante preguntarse si la existencia de los dos criterios (PIB en el caso catalán y población en el caso andaluz) pueden ser compatibles. De entrada, está claro que no. O se reparte en base a un criterio o se reparte en base a otro. Pero así sin más, no se pueden simultanear.

Complementariamente, es ilustrativo el análisis consistente en tomar los datos reales de inversión estatal en las comunidades autónomas y preguntarse por lo que sucedería si el reparto se hiciese bajo el criterio del PIB o el criterio de la población.

Los cuadros que se acompañan, referidos al cuatrienio 2004-2007, nos proporcionan la información relevante y la respuesta a nuestra pregunta. Se trata de datos correspondientes al total de inversión regionalizable, es decir, aquella que es posible atribuir estrictamente a cada una de las Comunidades Autónomas. Por tanto, no se incluye aquella inversión que por su naturaleza o características afecta simultáneamente a más de una Comunidad Autónoma. Por lo demás, los datos corresponden al conjunto de la inversión atribuida a cada Comunidad Autónoma sin deducir el Fondo de Compensación Interterritorial. Esto no afecta de modo sensible al fondo del análisis y a las conclusiones cualitativas que se pretenden extraer.

Situación que se infiere de la información presupuestaria y de las hipótesis de reparto de la inversión

Como puede apreciarse, si la referencia de reparto fuese el producto interior bruto, las comunidades autónomas que habrían de experimentar un aumento claro en sus dotaciones de inversión serían la Comunidad Valenciana, las Islas Baleares, la Comunidad Autónoma de Canarias, la Comunidad Autónoma de Cataluña, la Comunidad Autónoma de Madrid y las Comunidades forales de Navarra y País Vasco. Esto es así cualquiera que sea el año contemplado. Es verdad que las comunidades forales precisan de una reflexión diferenciada, en razón de sus regímenes especiales, vinculados al cupo y al concierto económico. Pero en el caso de las restantes citadas, estos resultados son el ejemplo claro del desajuste antes señalado. En este contexto, el caso balear es significativo toda vez que el criterio del PIB le supondría un incremento teórico de inversión de un 115,86% sobre las cifras efectivamente presupuestadas, o lo que es lo mismo, 240,5 millones de euros.

Obsérvese, además, cómo este criterio de PIB al mismo tiempo afectaría negativamente a las restantes comunidades autónomas, y lo haría en medida muy apreciable. Entre estas comunidades autónomas perjudicadas, cabe citar precisamente a Andalucía, que teóricamente perdería un 18,07% con cifras de 2007.

La fotografía de la cuestión experimenta un patente cambio si el criterio empleado es el de la población de derecho. En este caso, es significativo el cambio de situación de Andalucía, que registra una ganancia sobre la situación actual. Ahora bien, también es de significar que la mayoría de Comunidades Autónomas, que ya perdían fondos bajo el criterio PIB, los siguen perdiendo con el criterio población. En cambio, las Comunidades Autónomas que ganaban con el criterio PIB también aumentan su cuota de inversión con el criterio población. Naturalmente, con alcances diversos según los casos. Es interesante fijarse en el caso catalán: si se considera, por ejemplo el año 2006, el incremento de inversión para Cataluña sería, bajo el criterio de PIB, el 26,62% y bajo el criterio de población, el 10,92%. En consecuencia, está claro que para la comunidad catalana su interés esencial radica en el criterio del PIB y no es extraño que lo defendiese sin ambages durante su debate estatutario con el Estado.
Sistematizando resultados, la situación sería la siguiente:
- Las Comunidades Autónomas de Cataluña y Madrid ganan teóricamente inversión pública estatal si el criterio de reparto es el del PIB.
- La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, la Comunidad Valenciana y la Comunidad Autónoma de Canarias, ganan inversión con los dos criterios, pero aún así, todavía les es más favorable el criterio de la población. En el caso de Baleares la ganancia por el criterio de población es de 269,6 millones de euros (un incremento del 129,85%)
- La Comunidad Autónoma de Andalucía, tal como antes se apuntó, perdería fondos con el criterio de del PIB y los ganaría con el de la población (un 10,84% de aumento en 2006 y un 4,24% en 2007 ).
- Las restantes Comunidades Autónomas pierden inversión con los dos criterios .
Así pues, si se hace una correspondencia de los resultados anteriores con las reformas estatutarias aprobadas para Cataluña y Andalucía resulta que efectivamente hay una incompatibilidad de intereses entre lo aprobado para una y para otra y a su vez de estas dos con el conjunto de comunidades autónomas. Y si se pretendiese acometer una tosca compatibilización de ambos criterios, y al mismo tiempo evitar que haya comunidades autónomas que pierdan financiación, el impacto para la hacienda pública podría ser prohibitivo.

Por otra parte, si aparte de los casos de las reformas de Estatutos de Cataluña y Andalucía nos fijamos también en las reformas aprobadas o en tramitación de las demás, se constata que estas han introducido todavía más complejidad en la cuestión. Así es el caso del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Aragón, que en su disposición adicional sexta fija el reparto de inversiones en infraestructuras en nuevos criterios: así, la superficie, la orografía, o la condición de “comunidad fronteriza”.

Por su parte, la reforma del Estatuto de Castilla y León, admitida a trámite en las Cortes Generales, coincide en parte con el aragonés, pero no con el andaluz y el catalán, al fijar como criterio de inversiones en infraestructuras la superficie del territorio.
En cuanto a la aprobación de la reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares es conocida la disposición transitoria novena, que señala que, en un plazo de siete años, y mientras no se apruebe una nueva Ley de Régimen Especial Balear, “la inversión del Estado se establecerá atendiendo a la inversión media per cápita realizada en las Comunidades Autónomas de régimen común, determinada con arreglo a la normativa estatal, homogeneizando las actuaciones inversoras realizadas en dichas comunidades para permitir su comparabilidad y teniendo presentes las circunstancias derivadas de los hechos diferenciales y excepcionales de la Comunidad Autónoma con incidencia en la cuantificación de la inversión pública”. Como se puede apreciar, es una redacción compleja y ambigua, con unas promesas de inversión envueltas en una oratoria genérica, imprecisa y poco clara.

En definitiva, estas reformas acabadas o en trámite, presentan en conjunto un totum revolutum de criterios que despiertan la más profunda perplejidad y está claro que, desde una consideración objetiva, no se pueden aplicar simultáneamente a todas las comunidades autónomas.

Un primer ejemplo de caída del guindo: el primer año de aplicación a Cataluña
Como ejemplo inicial de aplicación de esta nueva realidad derivada de los Estatutos de Autonomía, está el caso de los Presupuestos Generales del Estado para 2007, que son los primeros que han debido contemplar el caso de la inversión estatal en Cataluña, al ser el único Estatuto aprobado antes de 31-12-2006.
La aplicación en este punto como era de esperar ha sido confusa y controvertida. La controversia es doble: en primer lugar, versa sobre lo que se debe entender por inversiones en “infraestructuras”; concretamente, si la base de cálculo debe ser la inversión regionalizada ya contemplada en los Presupuestos Generales del Estado, por entender que esta inversión en sí misma (y no una cantidad menor) ya es inversión en infraestructuras.
En segundo lugar, también se ha suscitado la cuestión más particular de las transferencias de capital .
Desde Cataluña, por parte de diversos expertos, se considera que el Estado ha aplicado un criterio muy restrictivo en relación a los dos aspectos citados. La complejidad de esta cuestión queda demostrada ante el hecho de que lo que formalmente se ha establecido en los Presupuestos Generales para 2007 ¡es sólo un “criterio provisional”!. En paralelo, se ha creado una comisión de estudio entre la Administración estatal, la autonómica y la local con el objeto de intentar acordar un criterio definitivo . Esto es sintomático de que este tema, tan trascendental por demás, dista de estar claro.
Unas conclusiones esperadas
Llegados a este punto, las conclusiones básicas que se puede extraer son las siguientes:
Una.- Los criterios de reparto de la inversión estatal, aprobados o en curso de aprobación en las diferentes reformas estatutarias, son de una patente incompatibilidad, conceptual, económica y presupuestaria.
Dos.- Estas reformas demuestran que, en este terreno, el sobreentendido y la semántica, las ideas ambiguas y de con contenido genérico e interpretable según el lector, están siendo una sorprendente tabla de salvación que barre o deriva hacia “el futuro” la búsqueda de la solución de los problemas centrales de la economía, en este caso los de la inversión.
Tres.- Es sintomático que en el primer caso de aplicación que se ha tenido la oportunidad de concretar la problemática de la insuficiente inversión estatal (el caso catalán), no sólo no se ha clarificado la cuestión, sino que esta se ha complicado aún más.
En este contexto, queda claro que, hoy por hoy, las promesas de financiación, inversión pública y apoyo presupuestario en general provenientes del Estado, si vienen expresadas en lenguaje “literario” indeterminado han de ser recibidas con especial escepticismo e incredulidad.

1 Siendo más precisos, la Disposición adicional tercera del Estatuto de Autonomía se refiere a la inversión del Estado en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, en un periodo de siete años. La regulación del Fondo de Compensación Interterritorial está contenida en la Ley 22/2001, de 27 de diciembre. Las Comunidades Autónomas beneficiarias son diez –de menor nivel de renta relativa- percibiendo un importe conjunto de 1.237,60 millones de euros.

2 Resulta sintomático observar que la inversión estatal regionalizada en Andalucía ha pasado de 2,5 millones de euros en 2004 a 3,5 millones de euros en 2007.

3 Hay que insistir en que este análisis no disocia el tema del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). No obstante, no es fácil ni es tema pacífico a priori acometer esta singularidad debido a que el FCI no es de una cuantía fija. De hecho, algunos expertos han criticado la referencia al FCI como factor deducible en el cómputo de la inversión pública establecido en el Estatuto catalán. Esto es así debido a que la discrecionalidad del Gobierno de la nación (y por consiguiente de la mayoría parlamentaria) sobre esta figura puede técnicamente “devolver” las cifras de Cataluña a la situación de partida.

4 La cantidad que ha recibido Cataluña en aplicación del estatuto ha sido de 3.195 millones de euros. No debe causar confusión esta cifra si se compara con la de la inversión regionalizada para 2007, contenida en los cuadros aportados. La razón de la diferencia es que la cifra de 3.195 millones de euros contiene asimismo unas cantidades por transferencias de capital (capítulo 7 del presupuesto de gastos) y también contempla la Seguridad Social. De hecho, la inversión contenida en los cuadros deriva del anejo oficial de inversiones regionalizadas, tal como es presentado por el Gobierno en la información enviada a las Cortes Generales: Es decir, la inversión del Estado, los Organismos Autónomos, las Agencias Estatales y otros organismos públicos.

5 Las transferencias de capital, o capítulo 7 del presupuesto de gastos, nunca han sido regionalizadas en los Presupuestos Generales del Estado, pero son un componente importantísimo de la política económica. Sus efectos son similares a los de las inversiones reales o capítulo 6 de gastos, cuyo detalle es el que aparece regionalizado.

6 Una síntesis de los términos del debate se puede encontrar en La Vanguardia, edición de 17-5-2007, así como en El País, ediciones de 24-4-2007 y 25-4-2007.
.

LA ECONOMÍA BALEAR