1 La ley
8/2000, de 27 de octubre, que vino a sustituir a la inicial Ley 5/1989,
de Consells, distinguió entre competencias
“transferidas” y competencias “delegadas”. Las
primeras eran las que se citaban en el artículo 39 del Estatuto
de Autonomía como objeto potencial objeto desde la Comunidad
Autónoma a los Consells. Una vez transferidas, tenían la
condición de “propias” de los Consells y estos
recibían la “titularidad” de las mismas.
2 Para una
mayor precisión de esta cuestión, ver José Antonio
Roselló Rausell, Consells y
política económica, Eurosalmón-
Revista de economía de la PIMEM, edición de diciembre
2001
3 A modo
de excepción cabe citar la transferencia de ordenación
territorial, que conlleva la facultad de elaborar y aprobar los
Planes Territoriales Insulares.
4 Conviene
señalar que las competencias de los Consells contenidas en el
nuevo texto estatutario, no son el resultado de los trabajos de la
Comisión Asesora para la Reforma del Estatuto de
Autonomía, más conocida como “comité de
sabios”. Antes al contrario, la mayoría de la
Comisión entendió que era una cuestión
estrictamente política y por tanto no debía pronunciarse
sobre la misma. Este nuevo marco competencial para los Consells,
aprobado inicialmente por el Parlament balear y después por las
Cortes Generales, se contiene en el artículo 70 y siguientes del
nuevo Estatuto de Autonomía.
5 Obsérvese
que el nuevo estado de cosas va a suponer el troceamientoo
desmembración del Instituto Balear de Promoción del
Turismo (IBATUR). También puede afectar a las actuales
Fundaciones concebidas para la promoción de las islas menores,
como es el caso de la Fundación Turismo Menorca. Por otro lado,
supondrá un particular “bautismo de fuego” de los
Consells en los ámbitos internacionales de la promoción
bajo el ejercicio de su propia responsabilidad.
6 Es
preciso advertir que tanto en el caso de las competencias
”propias” como en el de las “ejecutivas y de
gestión”, contempladas en el nuevo Estatuto de
Autonomía, el traspaso a los Consells no es automático,
es decir, no es de aplicación directa desde el texto del
Estatuto. Para su efectividad, se necesita un Acuerdo previo en el
marco de la “comisión mixta Govern- Consells
Insulares” y su aprobación formal posterior mediante
Decreto de Traspasos del Govern y publicación en el BOIB.
7 El autor de
este artículo ha defendido, en un pasado no muy lejano, una
visión ciertamente insularista, pero al mismo tiempo
favorecedora de una potenciación del tronco común de la
Comunidad Autónoma y por tanto de las ventajas de la
unión solidaria entre los territorios del archipiélago y
de las economías de escala, todo ello dentro de un liderazgo
común y compartido. Ver por ejemplo, José Antonio
Roselló Rausell, Turismo, liderazgo
social y desajustes institucionales, Diario
de Ibiza, 10 de abril de 2002. Es obvio que el nuevo Estatuto de
Autonomía ha optado por un enfoque diferente y más
centrífugo de la cuestión.
8Desde la
óptica de la teoría del federalismo fiscal la
cesión de competencias a los Consells plantea una divergencia
entre las responsabilidades de gasto y de ingreso de los respectivos
ejecutivos, toda vez que el Govern corre con el coste de la
apelación al público del esfuerzo fiscal, pero en las
materias transferidas no controla el gasto.
9 Adicionalmente
a lo dicho, se da el caso, un tanto curioso de la existencia en los
Consells de un departamento de “promoción
económica”, que se solapa con las competencias de la
Comunidad Autónoma. Los Consells no tienen competencia
estatutaria en esta materia, salvo que se reconduzca indirectamente por
la vía de la administración local, al estilo de una
Diputación Provincial, naturaleza de la que también
participan. Así, de acuerdo con el artículo 36 de
la Ley de Bases de Régimen Local, se reconoce a las Diputaciones
Provinciales (y por tanto a los Consells) “la cooperación
en el fomento del desarrollo económico y social… de
acuerdo con la competencia de las demás Administraciones
Públicas en este ámbito”. Como se puede apreciar,
el texto del artículo es un tanto impreciso. Aunque en la
práctica se trata de un ejercicio muy colateral de esta materia,
es sintomático de la voluntad de los Consells de extender su
ámbito de influencia y presencia en la sociedad isleña.
Se fue configurando así una tendencia hacia
un entramado institucional y competencial cuya finalidad era que en
nuestros territorios insulares emergiesen gobiernos verdaderamente
autónomos y diferenciados del Govern de las Islas Baleares. No
en vano, las competencias, inicialmente residenciadas en el
ámbito de la Comunidad Autónoma, se transfirieron a los
Consells bajo la modalidad de “propias”,
terminología surgida de la Ley balear de Consells, que
desarrollaba en este punto en Estatuto de Autonomía1.
Este proceso recibió una nueva vuelta de
tuerca durante la legislatura 1999-2003, que se reflejó en
nuevas transferencias de competencias y, de forma paralela, en un nuevo
y ampliado marco financiero. Este marco financiero tuvo su adelanto en
unas medidas transitorias del presupuesto para 2000, que supusieron un
incremento notable de la dotación presupuestaria de la Comunidad
Autónoma para los tres Consells. Cerró el proceso la
aprobación posterior de una ley de financiación
específicamente destinada a ellos.
Un aspecto particular que se suscitó en la
legislatura 1996-1999, fue el debate sobre la procedencia de transferir
a los Consells competencias “económicas” o con
incidencia económica. El debate se saldó favorablemente
para los Consells y quedó plasmado en las importantes
transferencias de ordenación turística, transporte por
carretera y agricultura, ganadería y artesanía que fueron
aprobadas durante esa legislatura, bajo mandato del partido Popular.
Adicionalmente, en la legislatura 1999-2003, ya bajo gobierno del Pacto
de Progreso, se transfirió ordenación del territorio,
carreteras y bienestar social, transferencias que sin ser estrictamente
económicas, tienen intensos vasos comunicantes con la
economía y la política económica de la Comunidad
Autónoma, a la que pueden afectar y modelar de manera muy
notoria2.
Curiosamente, este proceso ha sido más
percibido en las islas menores que en Mallorca, por cuanto el Consell
de Mallorca rechazó algunas de ellas, por discrepancias en la
valoración económica. De ahí que en la mayor de
las Baleares ha sido el gobierno regional el que ha mantenido bajo su
radio de acción la mayoría de materias económicas
(ver esquema que se adjunta).
Una pregunta a plantear es si estos traspasos de
competencias permiten en la práctica desarrollar una
política económica propia de los Consells.
Veámoslo.
En general, se puede decir que la cuestión
clave para desarrollar una verdadera política económica,
más allá de la función ejecutiva, radica en lo que
se conoce como facultad de ejercer la potestad reglamentaria, es decir,
dictar normas con rango de decreto. El Estatuto de Autonomía
vigente hasta este año 2007, reservaba la potestad reglamentaria
al Govern, aunque abría la posibilidad de cederla a los
Consells, caso por caso, mediante ley de transferencias de
competencias. A tenor de los hechos, se puede constatar que en casi
todos los procesos de traspasos que se han producido, las leyes
de transferencias no han reservado a los Consells el ejercicio de
esta potestad reglamentaria3.
Sin embargo, la práctica también ha
demostrado que no es del todo necesario disponer de la potestad de
dictar decretos para desarrollar una política propia. La
facultad de dictar actos administrativos también puede conllevar
políticas diferenciadas según el Consell de que se trate.
En cualquier caso, la disposición de la potestad reglamentaria
ha sido una reivindicación permanente de los Consells.
El nuevo Estatuto de Autonomía de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, aprobado mediante Ley
Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, ha aportado novedades en este
terreno. Así, respecto de los Consells, se reconoce a estos su
condición de instituciones de la Comunidad Autónoma. En
coherencia con ello, se les reconoce un nuevo listado de competencias,
que se califican de “propias”. A estas competencias
propias, algunas de las cuales aparecen por primera vez en nuestro
texto estatutario, se les atribuye por definición la potestad
reglamentaria. De este modo ha surgido un nuevo concepto de
competencias “propias”: si hasta la fecha la
distinción práctica entre “propia” y
“delegada” radicaba en que respecto de las primeras la
última instancia de recurso, previa a la jurisdicción
contencioso- administrativa, era el propio Consell (y no el Govern),
ahora “propia” también significa la
disposición de la potestad reglamentaria4.
Así pues, aparte de las demás
competencias más vinculadas con la “prestación de
servicios”, las competencias económicas contenidas en el
nuevo Estatuto como propias bajo este nuevo sentido, son la
ordenación turística, la promoción
turística (que es la gran novedad del nuevo listado), el
trasporte terrestre y las carreteras.
Siendo como es el Turismo la principal fuente de
riqueza de la Comunidad Autónoma, no cabe duda que el nuevo
Estatuto, al poner en manos de los Consells esta política
sectorial, supone un cambio en profundidad y a la vez un envite de
considerables dimensiones tanto para la Comunidad Autónoma, como
para los propios Consells. A nadie se le puede escapar, por tanto, que
durante la próxima legislatura va a llegar la hora de la verdad,
tanto para el Govern balear como para cualquiera de los Consells5.
Expresado de otro modo, se plantean algunas
preguntas esenciales: ¿se llegará a acuerdos efectivos de
traspasos de competencias o, por el contrario, las resistencias, el
miedo escénico, o la propia “política” y los
desencuentros financieros harán que se perpetúe una
situación parecida a la que ha sucedido hasta ahora con la isla
de Mallorca?6 Caso de que las transferencias se concreten,
¿existirá una efectiva capacidad de gestión por
parte de los Consells?
Por otra parte, ¿se superará la
desconfianza existente en las islas menores con Mallorca y con el
Govern, que es la que, guste o no, está en la base de este
proceso? ¿Será posible una coordinación franca y
eficiente de las administraciones insulares con la de la Comunidad
Autónoma? ¿También con las políticas de
Turespaña?
¿Podrá aplicar la Comunidad
Autónoma ámbitos de acción interinsular que
refuerce el potencial de la Comunidad Autónoma como un todo?
¿Podrán los Consells por sí solos ejercer la
capacidad de liderazgo, tan necesaria para la política
económica en un mundo cambiante como el actual que requiere de
una “visión” de la situación y de
políticas de largo plazo? ¿Podrá o querrá
la Comunidad Autónoma ejercer esta capacidad de liderazgo
pensando en el todo si después ha de encontrarse con problemas
de configuración jurídica para la ejecución de las
políticas?
¿Aceptarán los agentes
económicos la nueva situación? ¿Habrá
impulso procedente de estos y de la sociedad civil en general o
habrá desilusión?7
Visto desde otra perspectiva, es interesante
plantearse qué es lo que en materia económica el nuevo
Estatuto de Autonomía ha dejado en manos del Gobierno de la
Comunidad Autónoma para de esta forma dilucidar hasta qué
punto la nueva situación conlleva o no un cambio relevante de la
fisonomía de la Comunidad Autónoma.
La respuesta es la siguiente:
Ante todo, se debe advertir que la Comunidad
Autónoma mantiene sus competencias en el importante
ámbito de la Hacienda Pública y la Política
Fiscal, con especial referencia a la gestión de los tributos.
Parece razonable que ello deba ser así y que precisamente si
algo no se puede descentralizar es este campo de actividad que por su
propia naturaleza debe pertenecer al ámbito interinsular y, por
consiguiente ser materia de competencia del Govern8.
Existe un segundo ámbito de competencias que
quedan en manos del Gobierno de la Comunidad Autónoma: el
referido al resto de las políticas sectoriales, ya sean
verticales u horizontales. Es el caso de la política industrial;
de la política dirigida al comercio interior; de la
política de investigación, innovación y desarrollo
científico y técnico; de la proyección exterior de
la economía; de las instituciones de crédito y de un buen
listado de materias singulares más. También queda en el
ámbito de la Comunidad Autónoma la ordenación y
planificación de la actividad económica. Es conveniente
señalar que no pocos de estos ámbitos están
mediatizados a su vez por las competencias estatales9.
Un tercer ámbito, de gran calado
económico y social, tanto por sus impactos en la vertiente
presupuestaria, como por sus engarces con la estructura
económica, también sigue en manos del Gobierno regional.
Se trata de las materias de educación y sanidad, elementos
centrales del Estado del Bienestar, que el nuevo Estatuto no ha
incluido dentro del listado de competencias propias de los Consells.
De todos modos, la cuestión no queda del
todo cerrada, pues el nuevo Estatuto también deja abierta la
puerta a un segundo listado de competencias de posible transferencia a
los Consells, bautizadas como competencias “de función
ejecutiva y de gestión”. Se trata de un tipo de
competencias que a diferencia de las competencias propias no
disfrutarán, caso de ser efectivamente transferidas, de potestad
reglamentaria, pero sí que podrán transferirse como
materias delegadas. La importancia de este segundo listado es que en el
mismo se incluyen materias como, precisamente, la sanidad, la
educación o las aguas, e incluso existe una cláusula de
cierre genérica en la que podría enmarcarse cualquier
competencia. Naturalmente, es de prever que sea el listado de las
competencias propias el que se empiece a instrumentar de manera
efectiva en primer lugar, siempre que las negociaciones de traspasos
sean realistas y satisfactorias para las partes, pero no hay que
olvidar la potencial activación de este segundo listado.
Desde una perspectiva más global, es
interesante señalar que el peso relativo que el Presupuesto
General de la Comunidad Autónoma destina a los Consells
para el año 2007 es del 5,44% del total (154,7
millones de euros). Esta magnitud, desdramatiza algo el alcance y
visión que a veces se tiene de los Consells y del
fenómeno potencial de disgregación de la Comunidad
Autónoma, aunque no cabe duda de que la magnitud no es en modo
alguno irrelevante. Además, es seguro que en los próximos
años asistiremos a un aumento de la presencia financiera de los
Consells en este ámbito presupuestario, lo cual de corrido
afectará indirectamente a la economía.
