(Continúa de la semana anterior)

Con motivo de la dinámica sobre la reforma del Estatuto de Autonomía, que se inició a finales del año 2004, la cuestión de la financiación autonómica fue concebida como un pilar esencial. No obstante, su tratamiento estuvo sujeto a determinados cambios de criterio que finalmente han comportado serias dudas sobre la voluntad, por parte del Estado, de resolver la problemática de fondo de la financiación.

II. Un primer fracaso en la aproximación a la solución

En el contexto balear, durante el año 2005, los ámbitos de reflexión interna del Govern balear para la resolución del serio problema de la financiación autonómica, dentro del marco potencial de la reforma, fueron la Conselleria de Economía, Hacienda e Innovación y el propio “comité de sabios” que, coordinado por la propia Vicepresidencia del Govern, estudiaba la reforma estatutaria en toda su extensión. Ambas instancias actuaron de forma autónoma, especialmente por el interés de la Vicepresidenta del Govern de que el “comité de sabios”, al estar constituido en su mayor parte por expertos externos, viese respetada su posición de aportar soluciones objetivas, no de partido, ni de gobierno, alcanzadas con el máximo consenso posible. Naturalmente, existieron vasos comunicantes dada la trascendencia de esta cuestión.

La Conselleria de Economía, Hacienda e Innovación fue pergeñando un marco de propuestas en el que, aparte de referirse a cuestiones tales como la Agencia Tributaria, el marco de los recursos financieros, el presupuesto o la configuración normativa de los tributos cedidos por el Estado, establecía de manera especial una garantía de que en el futuro marco de la financiación autonómica, la financiación media de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears no podía ser inferior a la media de las Comunidades Autónomas participantes en el régimen común. De prosperar, esta cautela iba a permitir liberar a las finanzas de nuestra Comunidad Autónoma del sistemático y negativo anclaje que suponían los registros de la financiación por habitante muy por debajo de la media general.

Esta cautela, con ser de por sí trascendental, en realidad era poco ambiciosa, pues aún alcanzando la Comunidad Autónoma una situación igual a la media, la financiación seguiría siendo injusta, no sólo porque la media no resolvía, aunque atenuaba, el problema de la horquilla excesiva entre Comunidades, sino porque el sistema en sí seguiría sin reconocer objetivamente el resultado del modelo de indicadores socioeconómicos. Atendiendo a este hecho, desde Vicepresidencia se propuso incorporar la problemática de las reglas de modulación en la parte de finanzas públicas del armazón técnico jurídico de la reforma del estatuto de Autonomía. Esta postura sería asumida y validada por la propia Conselleria, así como por el “comité de sabios” .

Una vez finalizados los trabajos del “comité de sabios”, la cuestión de la reforma del Estatuto de Autonomía pasaba a ser objeto de la atención del primer nivel del estamento político, como “trámite” previo a la presentación formal como propuesta de reforma en el Parlamento balear.

En este sentido, un eslabón importante del proceso fue la convocatoria en el mes de abril de 2006 de una “Mesa de Partidos” y el Ejecutivo que, presidida por la Vicepresidenta del Govern, reunió en la sede de Vicepresidencia a los representantes de los partidos políticos con representación parlamentaria en la Cámara autonómica. La finalidad era la de aproximar posiciones sobre un listado de aspectos esenciales de la reforma, uno de los cuales era la financiación. En este sentido, la “Mesa” contó con la asistencia cualificada del propio Conseller de Economía, Hacienda e Innovación.

Fruto de este proceso fue que, en materia de financiación, los diferentes partidos, entre otros aspectos, coincidieron en que efectivamente la reforma estableciera en su articulado la doble garantía de que, por un lado, la financiación por habitante de la Comunidad Autónoma balear no fuera inferior a la media de las Comunidades Autónomas. Al mismo tiempo, se estableció que las reglas de modulación que eventualmente se aplicasen a Baleares en futuras negociaciones no pudiesen suponer un recorte superior a la media de recortes al conjunto de Comunidades Autónomas.

No obstante lo anterior, durante esta negociación política de los partidos previa a la asunción de un texto común a presentar al Parlament balear, se produjo la extraña incidencia de que la garantía de la financiación por habitante quedase referida estrictamente a los “servicios públicos fundamentales” y no al conjunto de la financiación. Con ello, se generaba, ¡desde el propio ámbito balear! un problema de definición y un problema de construcción del sistema, dada la dificultad objetiva de deslindar en términos monetarios estos “servicios fundamentales” del conjunto de la financiación. Además, se lanzaba un mensaje equívoco sobre el objetivo de mejora general de la financiación autonómica balear considerada como un todo, que era la raíz del problema. En cualquier caso, este enfoque era mejor que no tener nada.

De esta manera, en el texto que por consenso mayoritario se elevó al Parlamento balear el 27 de abril de 2006, la cuestión de la financiación por habitante (pero sólo de los “servicios fundamentales”) se contempló en el art. 78.5 del proyecto y la de la regla de modulación en el art. 85.2. Desde una óptica más operativa, ambas cuestiones también fueron contempladas en el art. 81.2, letras d) y e), en referencia a los cometidos de la Comisión Mixta de Economía y Hacienda entre el Estado y la Comunidad Autónoma .
Tras el debate y trámite del Parlamento balear, se mantuvieron estos dos aspectos con la misma redacción, concretamente en los nuevos artículos 123.5, 130.1 y 126 del texto aprobado, que acto seguido fue remitido al Congreso de los Diputados. Dado el alto nivel de consenso alcanzado, parecía que en estos puntos concretos de la financiación, el trámite del Congreso no habría de suponer novedades y por tanto era de esperar que se aceptasen los términos de la cuestión tal como habían sido aprobados en el Parlamento balear.

Sorprendentemente, las cosas no se desarrollaron de este modo. En efecto, la sorpresa que cualquier lector avezado pudo encontrarse al estudiar el texto aprobado, tanto por su tramite en el Congreso como en el Senado, fue que la referencia a la financiación media desapareció, y en cuanto a las reglas de modulación estas fueron bajadas de grado bajo una remisión imprecisa a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

La referencia a las reglas de modulación, por tanto, no desapareció del todo, pero perdió el carácter compulsivo que habían mantenido durante todo el proceso de elaboración del texto legal .

Surge así una clara moraleja: Partiendo de la base del importante papel del Gobierno en la tramitación de los proyectos de ley en las Cortes Generales, el recorte que el texto inicial de la propuesta de reforma del Estatuto ha padecido es sintomático que desde las instancias centrales es prácticamente imposible obtener compromiso alguno de mejoras futuras en la financiación autonómica, al menos en la situación actual. Mucho menos, hacerlo desde un texto legal.

No quiere esto decir que el texto del nuevo Estatuto de Autonomía sea irrelevante en materia de financiación. Antes al contrario, en otros aspectos contiene previsiones muy relevantes y que pueden dar su juego en el futuro. No obstante, vistos estos ejemplos de omisión y recortes, que cabe considerar como un auténtico aviso de navegantes, cabe inferir que la construcción del futuro sistema de financiación será tarea más complicada que la que de por sí ya se espera, una vez que los “anclajes” del texto salido del Parlament balear han perdido una parte apreciable de su fuerza inicial cuando en ellos ha intervenido la mano de las instancias centrales del poder.

 

1 - A la altura de los meses de marzo y abril de 2006, la propuesta elaborada por la Conselleria de Economía, Hacienda e Innovación sobre estas dos cuestiones, estaba redactada así: “En el caso de que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, con los recursos del sistema de financiación, no llegue a cubrir, en la prestación de servicios públicos asumidos, un nivel equiparable a la media per cápita del resto del conjunto del Estado, se establecerán los mecanismos de nivelación pertinentes, atendiendo especialmente y entre otros, a los criterios del hecho pluriinsular y de la población real efectiva, así como a la evolución de la misma.” En cuanto a la regla de modulación, la redacción con la que se trabajaba rezaba así:”La eventual aplicación de reglas de modulación, que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto real(…)deberá justificarse de manera objetiva y en ningún caso podrá suponer reducciones superiores a la media de las reglas de modulación aplicadas dentro del conjunto de las comunidades autónomas de régimen común”.

2 - La redacción que en el aspecto de la financiación media se incluyó en el texto entrado en el Parlament, decía así “En el caso de que la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, con los recursos del sistema de financiación, no llegue a cubrir, en la prestación de los servicios públicos fundamentales, un nivel equiparable a la media per cápita del resto del conjunto del Estado, se establecerán los mecanismos de nivelación pertinentes, atendiendo especialmente y entre otros, a los criterios del hecho pluriinsular y de la población real efectiva, así como a la evolución de la misma.” En cuanto a las reglas de modulación, se mantuvo la redacción inicial, ya expresada en la nota marginal anterior.

3 - La redacción del texto definitivo ha quedado así: “La eventual aplicación de reglas de modulación, que tengan como finalidad restringir el alcance de los resultados obtenidos en el cálculo del nivel de necesidades de gasto (…)deberá justificarse de manera objetiva y se realizará de acuerdo con lo dispuesto en la ley orgánica a que se refiere el artículo 157.3 de la Constitución Española”.